地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道，是保障城市運行的重要基礎設施。推進城市地下綜合管廊建設，是黨中央、國務院為適應國家新型城鎮(zhèn)化建設要求，推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長，增加公共產(chǎn)品供給，加快城市建設發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一項重大民生工程。對于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、節(jié)約土地資源、促進城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義，特別是當前推進地下綜合管廊建設，對拉動投資、保持經(jīng)濟中高速增長具有重要作用。

    一、推進城市地下綜合管廊建設面臨的形勢
    （一）城市綜合承載能力不足，難以承載新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
    按照常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率目前已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口已達7.5億。城鎮(zhèn)化進程已到關鍵階段，客觀上要求城市在資源環(huán)境空間等約束增強的情況下，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化由注重增量和速度向更加注重質(zhì)量和水平轉(zhuǎn)變，不斷提高綜合承載能力，更好地滿足人口基本基礎設施需求。
    （二）城市建設發(fā)展方式不可持續(xù)，急需轉(zhuǎn)變
    長期以來，我國城市建設存在“重地上，輕地下”的問題，地上地下基礎設施建設失衡。地下基礎設施數(shù)量少、水平低、質(zhì)量差、發(fā)展滯后，已經(jīng)成為現(xiàn)代化城市建設的短板，急需政府和社會轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)建設方式，采取新的可持續(xù)的城市發(fā)展方式。
    （三）城市運行水平不高，問題突出
    我國城市道路反復開挖、井蓋密布、架空線密集，地下管網(wǎng)錯綜復雜、資源能源漏損嚴重、安全隱患突出，影響人們正常生產(chǎn)生活，甚至造成人民群眾生命財產(chǎn)損失。因此，建設城市地下綜合管廊，是提高城市綜合承載能力、支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、補齊城市短板的必然選擇，是提升城市運行水平、一攬子解決“馬路拉鏈”等問題的現(xiàn)實需要。

    二、建設地下綜合管廊的重要作用
    （一）集約利用地下空間
    建設城市地下綜合管廊，將分散敷設在城市地下的供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視等管線及附屬設施，以及地面架空線纜等全部納入，可以集約利用城市地下空間，有效減少空間浪費，發(fā)揮城市空間更大作用。
    （二）節(jié)約管線建設資金
    據(jù)測算，短期來看，城市地下綜合管廊建設一次性投資每公里0.5億~1.2億元左右，比各管線分散建設一次性投資每公里約2000萬元的成本要高。但地下綜合管廊全生命周期可達100年。長期來看，建設地下綜合管廊，一是避免管線多次建設，提高投資效率。二是方便巡檢和維修管線，降低運行損失和運維成本。三是減少管線施工引起交通堵塞、管線安全事故等間接損失。因此，綜合來看，建設城市地下綜合管廊比管線直埋節(jié)省資金。
    （三）保障城市運行安全
    近年來，因地下管線引起的泄漏爆炸、路面塌陷、窨井傷人等問題頻發(fā)，給城市運行安全帶來嚴重隱患。為提高地下管線建設和運行安全水平、保障城市運行安全，應當將管線納入城市地下綜合管廊，便于加強管線運行維護和安全管理，及時發(fā)現(xiàn)和消除問題隱患。
    （四）拉動經(jīng)濟穩(wěn)定增長
    目前我國經(jīng)濟形勢嚴峻復雜，下行壓力持續(xù)加大，需要發(fā)揮投資對穩(wěn)增長的關鍵作用。建設城市地下綜合管廊，可以有效增加政府和社會投資，穩(wěn)定經(jīng)濟增長。而且，建設城市地下綜合管廊符合優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和方向的要求。如果能夠落實按照一定道路配建比例，在城市新區(qū)新建道路時同步建設城市地下綜合管廊、在舊城更新時統(tǒng)籌建設城市地下綜合管廊，按每公里0.5億~1.2億元投資測算，每年可以形成數(shù)千億元甚至上萬億元規(guī)模的直接投資。此外，還可拉動鋼材、水泥、機械設備等間接投資以及大量的人力投入，拉動經(jīng)濟增長作用明顯。

    三、如何建設城市地下綜合管廊
    為確保城市地下綜合管廊建設穩(wěn)妥有序推進，2015年，住房城鄉(xiāng)建設部、財政部開展了中央財政支持城市地下綜合管廊建設試點城市工作，通過試點示范解決存在問題，總結(jié)推廣經(jīng)驗。2015年7月，國務院第100次常務會議專題研究部署推進城市地下綜合管廊建設工作，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號），提出了工作目標和任務。《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》再次明確了建設城市地下綜合管廊的任務和要求。為落實中央的要求，在推進城市地下綜合管廊建設中，應當做好以下工作：
    （一）落實規(guī)劃先行
    建設城市地下綜合管廊是一項“百年工程”，既影響當下，又關系長遠，必須嚴格依據(jù)規(guī)劃有序建設。一是堅持規(guī)劃在先。按照“先規(guī)劃、后建設”的原則，在地下管線普查的基礎上，統(tǒng)籌各類管線實際發(fā)展需要，組織編制地下綜合管廊建設規(guī)劃，規(guī)劃期限原則上應與城市總體規(guī)劃相一致。二是滿足發(fā)展需求。結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項建設規(guī)劃，合理確定城市地下綜合管廊建設布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等，明確建設規(guī)模和時序，綜合考慮城市發(fā)展遠景，預留和控制有關地下空間。三是做好項目儲備。建立建設項目儲備制度，明確五年項目滾動規(guī)劃和年度建設計劃，積極、穩(wěn)妥、有序地推進城市地下綜合管廊建設。
    （二）堅持高標準建設
    標準規(guī)范是技術領域的準則，要嚴格按照標準規(guī)范設計、施工、驗收城市地下綜合管廊。應考慮以下技術因素：一是工程結(jié)構(gòu)。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設計應考慮各類管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災等需要。二是斷面尺寸。城市地下綜合管廊斷面應滿足所在區(qū)域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設、增容、運行和維護檢修的空間要求，并配建行車和行人檢修通道，合理設置出入口，便于維修和更換管道。三是配套設施。城市地下綜合管廊應配套建設消防、供電、照明、通風、給排水、視頻、標識、安全與報警、智能管理等附屬設施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運行。要滿足各類管線獨立運行維護和安全管理需要，避免產(chǎn)生相互干擾。此外，城市地下綜合管廊建設還應嚴格施工圖設計審查，強化源頭把關，不符合標準規(guī)范規(guī)定的城市地下綜合管廊項目，設計審查應不予通過。
    （三）劃定建設區(qū)域
    城市地下空間開發(fā)形式多樣，應統(tǒng)籌地下空間安排，合理劃定地下綜合管廊建設區(qū)域。一是城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設地下綜合管廊。二是老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設。三是在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強度開發(fā)區(qū)、重要公共空間、主要道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處，以及道路寬度難以單獨敷設多種管線的路段，要優(yōu)先建設地下綜合管廊。

    （四）明確入廊要求
    管線入廊是地下綜合管廊可持續(xù)運行的基礎和關鍵環(huán)節(jié)。為確保管線入廊，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應敷設于地下空間。已建設地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在城市地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。此外，既有管線也應根據(jù)實際情況逐步有序遷移至城市地下綜合管廊。
    （五）落實收費政策
    為了促進城市地下綜合管廊建設發(fā)展，要充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，形成合理收費機制。根據(jù)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》（發(fā)改價格〔2015〕2754號）要求，應做好以下工作：一是建立市場形成價格機制。收費標準原則上應由管廊建設運營單位與入廊管線單位按照市場化原則協(xié)商確定，并同時建立定期調(diào)整機制。對暫不具備供需雙方協(xié)商定價條件的，有償使用費標準可實行政府定價或政府指導價。二是充分考慮費用構(gòu)成。地下綜合管廊有償使用費包括入廊費和日常維護費，應充分考慮費用構(gòu)成因素，制定合理價格，確保價格水平既有利于吸引社會資本參與，又有利于調(diào)動管線單位入廊積極性。三是完善保障措施。對于城市地下綜合管廊運營不能通過收費彌補成本的，地方政府應視情給予必要的財政補貼。此外，對公益事業(yè)管線入廊，可采取政府購買服務、費用適當優(yōu)惠等措施積極扶持。
    （六）引進社會資本
    建設城市地下綜合管廊，要充分發(fā)揮政府資金引導作用，最大限度撬動社會資本參與。一是加大政府投入。中央財政繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。省級政府要加強城市地下綜合管廊建設資金的統(tǒng)籌。城市政府要在年度預算和建設計劃中優(yōu)先安排城市地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市政府可對城市地下綜合管廊項目給予貸款貼息。二是推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。鼓勵企業(yè)獨立投資建設和運營管理地下綜合管廊，靈活采取多種PPP模式，推動社會資本參與城市地下綜合管廊建設和運營管理。三是完善配套政策。依法依規(guī)為管廊建設運營項目配置土地、物業(yè)等經(jīng)營資源，統(tǒng)籌運用價格補償、財政補貼、政府購買服務等多種渠道籌集資金，引導社會資本合作方形成合理回報預期，調(diào)動社會資本投入積極性。
    （七）提高管理水平
    政府、管廊運營單位和各管線單位應相互配合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同提高管廊及管線管理水平。一是加強政策指導。城市政府要制定城市地下綜合管廊具體管理辦法，加強工作指導與監(jiān)督。二是完善管理制度。城市地下綜合管廊運營單位要與入廊管線單位簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類、時間、費用和責權利等內(nèi)容，確保城市地下綜合管廊正常運行。三是確定責任分工。城市地下綜合管廊本體及附屬設施管理由城市地下綜合管廊建設運營單位負責，入廊管線的設施維護及日常管理由各管線單位負責。管廊建設運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發(fā)事件處置和應急管理等工作。

來源：中國建設報微信平臺
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